Hacia un programa fiscal-monetario, con enfoque distributivo, para enfrentar la presente crisis

Nueve medidas alternativas

Francisco Esquivel Villegas (*)

Economista


La crisis que vive el país requiere de una acción urgente del Estado en varios campos. Esto demandará la ejecución de más tareas respecto a lo que se hace en tiempos normales. Simultáneamente los ingresos del Gobierno Central se reducirán por la contracción económica. Por lo tanto, deben encontrarse fuentes alternativas de ingreso para sustentar las acciones del Gobierno. Una parte de las propuestas recientes para resolver ese problema de ingresos gubernamentales, golpean los ingresos de la clase media y, en algunos casos, hasta los recursos de los sectores más rezagados. Varios ejemplos se pueden mencionar, como el intento por establecer un nuevo impuesto sobre el salario y las pensiones, la suspensión del salario escolar, la eliminación del ajuste salarial de los empleados públicos y el ataque al Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares –FODESAF- (eliminando, mediante la ley de ajuste fiscal de 2018, la obligación del Gobierno de aportarle recursos y el rechazo a reconocer la deuda histórica del Gobierno con este fondo por un billón de colones, entre otras acciones).


En consecuencia, se hace necesario contar con una propuesta alternativa que detenga ese ataque sobre los ingresos de amplios sectores de la población y que abra caminos nuevos para el financiamiento estatal. Al respecto, presentamos en este documento algunas propuestas para desarrollar un programa alternativo fiscal-monetario, con enfoque distributivo, para fortalecer los ingresos del Gobierno y mejorar la administración de los mismos. Esas propuestas se orientan por el principio de repartir adecuadamente las cargas del sacrificio que se debe realizar. No es justo que se pretenda descargar el costo de ese sacrificio sobre una parte de la población, que es la que tiene menos recursos. Todo aquel que tenga ingresos apropiados debe contribuir. Desde luego, la capacidad de contribuir varía según el ingreso y la riqueza de las personas. Considerando esas diferencias, así debe ser la repartición de las cargas.


Las propuestas presentadas aquí se agrupan en tres campos de la política pública. El primer campo de acción es la política fiscal. Por una parte, se formulan acciones tributarias para obtener recursos de los segmentos de la población que pueden dar un aporte. Por otra parte, se propone captar los excedentes de algunas empresas públicas. Y, finalmente en este campo fiscal, se plantea participar en el proceso de renegociación de la deuda externa, que estimulan el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial, y que en Latinoamérica está liderando Argentina. El segundo campo de acción es la política monetaria que está en manos del Banco Central. En ese sentido, se pueden generar recursos adicionales aprovechando la holgura que tiene hoy esa institución. Finalmente, como tercer campo de acción, se propone actuar sobre las rigideces que ha generado la ley de ajuste fiscal aprobada en 2018. Para que los recursos lleguen eficientemente a los sectores que los necesitan, es necesario revertir el ataque contra el gasto público (en particular lo que se ha hecho con FODESAF) que se ha producido por la aplicación de la regla fiscal. Por lo tanto, hay que detener la regla fiscal y dejar que el Gobierno canalice ágilmente los recursos necesarios hacia las acciones que se requieren urgentemente.


Un resumen de las propuestas es el siguiente:


A.- Área fiscal


1.- Modificar temporalmente el actual impuesto sobre la renta aplicado a los asalariados y a los pensionados. Al respecto, se cobraría en el segmento más alto (a partir de 4,3 millones) una nueva tasa que sería 5 puntos porcentuales más alta que la actual. Además, se agregaría un nuevo segmento que operaría a partir de 8,7 millones. Este segmento pagaría una tasa que sería 15 puntos porcentuales más alta respecto al nivel actual. Este ajuste temporal a la tabla del impuesto sobre la renta de las personas operaría durante tres meses. El pago de este ajuste al actual impuesto sobre la renta de las personas tendría dos excepciones. No se aplicaría a las pensiones de aquellos regímenes que ya tienen cotizaciones adicionales al impuesto sobre la renta. Y los pagos de créditos que haya contraído el trabajador o el pensionado se deducirían del pago temporal del impuesto.


2.- Establecer un aporte del “1% de arriba”. Los Grandes Contribuyentes y las Grandes Empresas Territoriales (GETES) pagarían un adicional al monto declarado del impuesto sobre la renta en 2019 por el equivalente de un porcentaje de ese monto. Tal porcentaje puede oscilar entre el 25% y el 50%. Esto se calcula así, considerando un estudio del FMI, que estimó, teóricamente, que, en años anteriores, las declaraciones del impuesto sobre la renta de las personas jurídicas podrían no haber sido lo suficientemente precisas. Es decir, de acuerdo a dicha metodología, el pago del impuesto sobre la renta de las empresas podría ser mayor. Este reporte del FMI podría estar equivocado. Digamos que se demuestra que las empresas más grandes han hecho una declaración correcta del impuesto sobre la renta. Aun así, es válido invocar a la ética de las personas con mayor poder económico del país: ¿van a dar un aporte solidario en esta crisis? ¿O piensan que están exentos del aporte solidario? El aporte mencionado sería un pago por una sola vez. La recaudación por este concepto podría fluctuar entre los 150.000 y los 300.000 millones de colones.


3.- Establecer un aporte solidario de las empresas que operan bajo el régimen de zona franca. Estas empresas no deben pagar impuestos de acuerdo a las normas de ese sistema de exportación. Eso debe continuar así, a fin de dar un estímulo apropiado para que estas empresas se mantengan aportando a la exportación del país. Tal exención de impuestos no está en discusión. Pero, considerando que estamos en un período excepcional, estas empresas podrían pagar, por una sola vez, un impuesto que revele su solidaridad con el país. Al respecto, se podría pensar en un impuesto, de bajo porcentaje, sobre el nivel de las exportaciones de zona franca, calculado sobre lo generado en 2019. Ese porcentaje podría fluctuar entre el 5% y el 10%. La recaudación por este concepto podría estar entre los 175.000 y los 350.000 millones de colones.


4.- Uso del excedente del precio de los combustibles en la situación actual. En pocas semanas el precio del petróleo ha caído unos US$40. Para economías como la costarricense esto se traduce en un ahorro importante de la cuenta petrolera. En ese sentido, se propone mantener el precio anterior del combustible y canalizar la diferencia respecto al precio actual hacia un fondo “petrolero de emergencia”. Este mecanismo podría generar 300.000 millones de colones en un trimestre.


5.- Trasladar excedentes de las entidades autónomas del sector público. Una parte de los excedentes de estas entidades podría trasladarse al Ministerio de Hacienda, en la medida en que no afecten el normal desempeño de la institución. Por el momento se ha considerado la posibilidad de trasladar aquellos excedentes que correspondan a los gastos que no se van a ejecutar en el año, o bien, que podrían posponerse hasta que se supere la crisis. Todavía no se tiene una estimación aceptable de lo que podría generar este mecanismo. En particular, porque varias instituciones muestran resistencia a cumplir la propuesta.


6.- Renegociar la deuda externa. El FMI y el Banco Mundial han solicitado a los gobiernos de los países desarrollados que suspendan los cobros de la deuda que los países más pobres han contraído con ellos. Para el caso de Costa Rica esa petición es poco relevante, porque la mayor parte de su deuda está en manos de acreedores privados. Pero establece un precedente para realizar una negociación más amplia que incluya a los operadores privados. En ese sentido, Costa Rica debe apreciar el liderazgo que está desarrollando Argentina en el proceso de negociación de su deuda externa con acreedores privados, y participar en un proceso global de renegociación. Lo que debería pagar el país en 2020 por concepto de deuda externa revela la importancia de este tema. Para 2020 el presupuesto nacional tiene contemplado el pago de 367.000 millones de colones en intereses de la deuda y la erogación de 217.000 millones en el pago del valor principal de la deuda (el saldo de la deuda).


B.- Área monetaria


7.- Compra de Bonos del Gobierno Central por parte del Banco Central. La situación estable de la Balanza de Pagos (que es el cálculo de las entradas y salidas de dólares de la economía), el peligro de caer en una contracción productiva severa y la urgencia de financiar acciones contra los efectos del virus, justifican el uso de la política monetaria en el país. No hay presiones inflacionarias previsibles; por el contrario, la amenaza contra la producción es real. Además, la Balanza de Pagos ha mostrado un superávit estructural de dólares, en las últimas dos décadas. El nivel de las reservas monetarias del Banco Central ha crecido hasta llegar a un monto superior a los US$8.000 millones. Por lo tanto, la situación actual es bastante holgada: hay una solvencia financiera notoria en dólares. Considerando lo anterior, el colega William Hayden, experimentado economista del sector bancario, ha propuesto que el Banco Central use una parte de estas reservas para comprar títulos de deuda emitidos por el Ministerio de Hacienda. Las reservas, en lenguaje sencillo, es un fondo para emergencias. Si estamos en una situación de emergencia, se deben usar las reservas para ayudar al financiamiento de las acciones contra el impacto del virus. Consideramos que se podrían usar reservas en un rango que puede fluctuar entre US$1.000 y US$1.500 millones. De esta manera, el Ministerio de Hacienda podría disponer de un fondo que oscilaría entre 565.000 y 850.000 millones de colones.


C.- Área de gestión del gasto


8.- Parar el ataque que se ha hecho contra el gasto social, y en particular contra el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF). Una parte de los recursos que se generen con la estrategia fiscal y monetaria, propuesta arriba, deben ir a un FODESAF fortalecido, para que juegue un papel importante como instancia de financiamiento de las acciones que ayudarán a las familias en condición de pobreza que vayan a sufrir los efectos económicos del virus. Tal FODESAF debe estar libre del ataque neoliberal de los últimos dos años. Debe tener la flexibilidad para reorganizar sus recursos, y canalizar el nuevo financiamiento, de manera expedita. Se necesita un nuevo FODESAF, sin amarras neoliberales, para que cumpla su papel.


9.- Revertir la regla fiscal mediante una alternativa al recorte indiscriminado del gasto público. La vía neoliberal de control del gasto público mediante el recorte indiscriminado no es la única alternativa. Otra vía es el control ordenado del crecimiento del gasto. Esta opción es la presupuestación por resultados (conocida como “performance budgeting” en los países de la OCDE). Desde hace veinte años, el país dispone de la Ley 8131 sobre presupuestos públicos, que permite una presupuestación por resultados del más alto nivel. La presupuestación por resultados no es complaciente con el derroche de recursos ni con el crecimiento descontrolado del gasto. Es un medio alternativo al recorte indiscriminado, que permite el establecimiento de topes presupuestarios, acorde con la restricción fiscal y los criterios de eficiencia y calidad en la prestación de los servicios públicos. Incluso, esta metodología puede apoyar la protección de los derechos humanos, en la medida en que permite el establecimiento de topes presupuestarios preferenciales (que protegen a los programas relacionados con los derechos humanos) y administra la eficiencia de los programas buscando el máximo impacto en las poblaciones más vulnerables.


Resumen de estimaciones


Varias de las propuestas formuladas aquí tienen estimaciones. A continuación presentamos un resumen de esos cálculos para que se pueda apreciar la magnitud económica de una estrategia de financiamiento alternativo.


Estimación del financiamiento a lograr con la estrategia alternativa En millones de colones


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Sobre el autor:

(*) Economista costarricense, con cuatro décadas de práctica profesional.

Actualmente se dedica a la consultoría internacional y a la docencia de posgrado.

En la consultoría internacional ha trabajado durante 25 años para

organismos internacionales como la UNICEF, la UNESCO, la OPS-OMS,

el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),

el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial.

En la docencia ha participado durante más de 40 años en diversas labores

de enseñanza universitaria, de grado y posgrado, de universidades centroamericanas.


Los artículos y comentarios expresados en las columnas de opinión de esta Revista, son responsabilidad exclusiva de sus autores y no reflejan necesariamente la posición de La Pluma CR.

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